La crise financière rend plus que jamais nécessaire un surcroît de filets de protection sociale
Alors que 2009 fait de plus en plus figure d’année de tous les dangers au plan économique, la demande de programmes de filets de protection sociale et de transferts monétaires bien conçus pour venir en aide aux familles à faible revenu ne fait que croître à travers le monde. C’est ce que souligne un rapport publié aujourd’hui par la Banque mondiale, en notant les défis particuliers que présente cette situation pour des ménages déjà touchés par la crise des prix alimentaires et énergétiques, et pour des gouvernements soucieux d’éviter que la crise financière ne se transforme en crise humanitaire.
Intitulé Conditional Cash Transfers: Reducing Present and Future Poverty (Transferts monétaires conditionnels : Pour réduire la pauvreté dès aujourd’hui et demain), ce rapport dresse un bilan des programmes de transferts en question (appelés programmes TMC en abrégé), qui fournissent aux familles remplissant les conditions requises des paiements en espèces en contrepartie d’engagements de leur part consistant, par exemple, à amener régulièrement leurs nouveau-nés au dispensaire ou à maintenir leurs enfants à l’école. Ces programmes ont pour effet de faire partager entre les ménages pauvres et l’État la responsabilité de l’effort à consentir pour briser le carcan de la pauvreté, et le rapport conclut qu’ils sont à même de réduire la pauvreté à court et à long terme, surtout s’ils peuvent s’appuyer sur de meilleurs services publics.
En réponse à la crise alimentaire et à la crise financière, la Banque prévoit de consacrer cette année quelque 2,4 milliards de dollars de prêts au lancement ou à l’extension de programmes TMC dans six pays : Bangladesh, Colombie, Kenya, Macédoine, Pakistan et Philippines. Ses activités dans ce domaine couvrent aujourd’hui 13 pays au total, son appui technique s’adressant aussi bien à leurs instances gouvernementales qu’aux organismes donateurs.
Après les succès initiaux rencontrés en Asie du Sud et en Amérique latine, les programmes TMC ont aujourd’hui cours sur tous les continents, et concernent aussi bien des pays en développement (plus d’une bonne vingtaine, au total) que plusieurs pays développés (dont les États-Unis). Dans des pays comme le Mexique ou le Brésil, leur lancement s’est inscrit dans le cadre d’efforts menés plus largement pour améliorer l’efficacité des filets de protection sociale, remplacer des programmes de subventions mal ciblés ou regrouper des programmes de portée plus limitée. En Colombie, le programme Familias, d’ampleur nationale, a présenté un bilan positif important, et reçu un appui soutenu de la Banque.
À l’échelon des pays, ces dispositifs ont connu un essor considérable : au Mexique, le programme Progresa touchait 300 000 ménages à ses débuts, en 2007 ; celui qui lui fait suite (appelé Oportunidades) en couvre aujourd’hui 5 millions – une progression encouragée par les résultats positifs auxquels ont donné lieu les évaluations. En termes économiques, les transferts effectués au titre de ce programme entrent pour un cinquième environ dans la consommation des ménages situés au niveau médian de la population bénéficiaire.
” De par le fait qu’ils mettent l’accent sur les mères et les jeunes enfants, et sont à même d’assurer des prestations essentielles de services de santé et d’éducation, les transferts monétaires conditionnels sont un filet de sécurité d’une importance capitale pour les pays qui cherchent à venir en aide à ceux le plus durement touchés par la crise financière “, a déclaré à ce sujet Justin Lin, économiste en chef et premier vice-président de la Banque pour l’économie du développement.
Les auteurs du rapport ont passé en revue plus de 20 études d’impact de ces programmes. Il ressort de leur analyse que les programmes TMC ont eu des effets bénéfiques à plusieurs égards : hausse de la consommation des ménages, recours accru aux services de santé préventifs, réduction du travail des enfants, et relèvement des taux de scolarité.
” Les programmes TMC ont aussi contribué à moderniser la gestion du secteur social, du fait d’impliquer une coordination entre beaucoup d’organismes “, a fait observer Ariel Fiszbein, coauteur du rapport et économiste en chef pour le développement humain à la Banque. ” Beaucoup ont intégré un processus soigneux de suivi et d’évaluation, qui est des plus précieux pour ce qui est de juger objectivement des résultats et d’aider à concevoir de meilleurs programmes pour l’avenir. “
Enseignements clés tirés de l’analyse
Les programmes TMC sont à considérer comme un élément d’un dispositif de protection sociale. Ils ont principalement pour but de soutenir les ménages pauvres avec enfants, et doivent être complétés par d’autres programmes de transfert, tels que les dispositifs de protection-travail ou de pension sociale, afin d’étendre la protection sociale à l’ensemble des groupes vulnérables.
Ces programmes ont réduit le niveau de pauvreté. D’une manière générale, les transferts ont été bien ciblés sur les ménages pauvres, entraînant une hausse des niveaux de consommation parmi les bénéficiaires, ainsi qu’une baisse de l’incidence de la pauvreté de plusieurs points de pourcentage. Les craintes de voir les populations participantes risquer de quitter le marché du travail ou d’avoir plus d’enfants, une fois perçus les versements, ne sont pas fondées, ce type d’effets ayant été inexistant ou très limité.
Un recours accru aux services de santé et d’éducation en a résulté. Au Mexique, par exemple, le programme TMC a entraîné une baisse de 9 points de pourcentage du taux d’abandon scolaire entre la sixième et la septième années ; au Cambodge, une baisse de 20 à 30 points a fait suite à deux programmes pilotes. Un autre programme entrepris au Pakistan s’est traduit par une hausse de 11 points de pourcentage du taux de fréquentation scolaire chez les filles de 10 à 14 ans. En termes d’utilisation des services de santé préventifs, les programmes TMC ont entraîné des hausses de 8 à 33 points de pourcentage en Colombie, au Honduras, au Mexique et au Nicaragua. Et un aspect encourageant de ces améliorations est qu’elles se sont, pour beaucoup, concentrées chez les ménages les plus pauvres.
Les programmes TMC ne peuvent fonctionner en vase clos. Le recours accru aux services ne s’est pas toujours traduit par de meilleurs résultats en matière d’éducation et de santé. Dans le cas du Cambodge et du Mexique, par exemple, le relèvement des taux de scolarisation ne s’est pas accompagné de meilleures performances aux tests d’apprentissage. Pour parvenir effectivement à réduire la mortalité infantile ou à améliorer le niveau éducatif, les programmes TMC doivent être complétés par des services de santé et d’éducation de meilleure qualité, et par un effort délibéré pour donner dès le départ aux enfants un avantage au moyen, par exemple, d’un meilleur régime alimentaire ou de programmes préscolaires.
” Les programmes TMC permettent aux ménages d’investir de manière primordiale dans la nutrition, la santé et l’éducation de leurs enfants “, a expliqué en conclusion Norbert Schady, coauteur du rapport et économiste senior au Groupe de recherche sur le développement à la Banque. ” Mais il reste encore beaucoup d’obstacles au niveau des ménages, y compris un manque d’informations et des pratiques parentales inadéquates. Les programmes TMC mettent à présent à l’essai de nouvelles approches complémentaires pour aider à s’attaquer à ces problèmes. “
