Procédure parlementaire loi financement sécurité sociale : la navette parlementaire et la promulgation de la loi
Après son examen en première lecture par le Sénat, selon des modalités plus spécifiques qu’à l’Assemblée nationale (avec notamment l’organisation de débats thématiques par branche en séance publique), le projet est soumis de droit à la procédure d’urgence (article L.O. 111-7), ce qui se traduit concrètement par la réunion immédiate d’une commission mixte paritaire (CMP) chargée d’élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion. Au sein de la CMP, le rôle central appartient aux rapporteurs ayant compétence, dans chaque assemblée, pour les recettes et l’équilibre général. Les deux présidents des commissions chargées des affaires sociales exercent à l’occasion un rôle d’arbitrage.
Deux cas de figure sont prévus par l’article 45 de la Constitution. En cas de réussite de la CMP (députés et sénateurs se mettent d’accord sur un texte en reprenant, pour chaque article encore en discussion, soit le texte de l’Assemblée nationale, soit le texte du Sénat, soit un texte de compromis), le projet ainsi remanié est soumis pour adoption successivement à chaque assemblée en séance publique. À ce stade de la procédure, seul le Gouvernement dispose encore du droit d’amendement. Cette procédure ne peut trouver à s’appliquer qu’en cas de concordance des majorités politiques de l’Assemblée nationale et du Sénat, ce qui a été le cas pour le premier projet de loi de financement de la sécurité sociale en 1996 et sous la douzième législature (de 2002 à 2006).
En sens inverse, l’échec de la CMP résulte des désaccords profonds sur la politique de santé et de sécurité sociale qui reflètent la non-concordance des majorités des deux assemblées (ce qui a été le cas sous la XIe législature, de 1997 à 2001). Dans ce cas, l’Assemblée nationale se prononce en nouvelle lecture sur le texte que lui a transmis le Sénat, ce qui la conduit à rétablir pour l’essentiel le texte qu’elle avait adopté en première lecture. Saisi à son tour en nouvelle lecture, le Sénat a toujours choisi d’adopter une question préalable pour prendre acte de l’échec de la navette parlementaire, sauf en 1998 où il a adopté des amendements pour rétablir son propre texte de première lecture. Il revient enfin à l’Assemblée nationale de statuer définitivement, en reprenant en lecture définitive son texte de nouvelle lecture, modifié le cas échéant par des amendements adoptés par le Sénat en nouvelle lecture.
À l’issue de la procédure d’examen parlementaire, la loi de financement adoptée a été systématiquement déférée au Conseil constitutionnel par l’opposition, compte tenu de la très grande sensibilité politique de ce texte. De ce fait, le Conseil a eu l’occasion d’élaborer une jurisprudence nouvelle et nourrie en matière de finances sociales, en réaffirmant – tout en les adaptant aux spécificités des lois de financement – les principes traditionnels du droit budgétaire. Pour cela, il s’est notamment appuyé sur la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, dont il considère qu’elle a la même portée juridique que la LOLF : la méconnaissance de ses dispositions est donc un motif d’inconstitutionnalité. De ce fait, notamment, de nombreux cavaliers sociaux sont censurés chaque année.
Une fois la décision du Conseil constitutionnel rendue, la loi de financement de la sécurité sociale est publiée au Journal officiel, en général à une date proche du 20 décembre.
